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全国政协十二届一次会议书面发言:“小产权”“大隐患”

中国不动产网 2015-3-9 10:03:43 来源:全联房地产商会   点击数:
 

  注:此提案由全联房地产商会撰写,以全国工商联团体提案形式提交全国政协十二届一次会议,作为大会书面发言。

  小产权房是我国城乡二元土地所有制度下伴随着城镇化快速发展和商品房价格快速上涨过程中出现的,其产生具有必然性和现实合理性。初步测算,1995-2010年间全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米,大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规,但涉及国家、农村集体、农村个人以及购买者等多方利益,法律与现实矛盾“凸显”,如何妥善对待和处理小产权房问题,已成为社会各界关注的焦点,也成为各级政府亟待解决的一个难题。
  
  一、小产权房建设的积极意义
  
  尽管小产权房在农村土地利用方面存在不合法性,但并不能据此抹杀小产权房在促进农民增收和解决中低收入群体居住需求等方面的积极意义。
  
  1.小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径
  
  现阶段我国城市化快速发展、城市规模快速扩张导致土地价格快速升值,但农村土地征收补偿标准偏低,农民并不能够据此获得大部分集体建设用地增值收益。既然政府可以征地又卖地给开发商盖房取得巨额增值收益,那么农民为何不自己直接盖房、卖房呢?在这种背景下,小产权房就成为了农民分享城市化发展成果、促进农民收入较快增长的重要途径之一。
  
  2.小产权房在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求
  
  住房是最基本的民生需求之一。小产权房不需缴纳土地出让金及与房地产开发相关的各项税费,其开发成本较低,售价仅为同区域商品房的1/2甚至1/5左右。尽管小产权房不符合《土地管理法》等相关法律法规,但从现实情况看确实解决了一部分城市中低收入群体的住房困难问题,对于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求,发挥了积极作用。
  
  二、现行小产权房政策存在的主要问题
  
  1.未坚持同地、同权、同价原则,两种土地所有制的不平等
  
  在《宪法》中,“农村土地集体所有制”和“城市土地国有制”是并立的两种土地所有制。但在实践中这两种土地所有制却演变成了城乡二元土地所有制,农村集体土地所有者并不真正具备自主处置集体土地所有权并获取相关收益的权利。这就是所谓的农村集体土地所有权“残缺”和两种土地所有制的不平等。小产权房之所以成为一个“问题”,根本在于这两种土地所有制的不平等。
  
  2.相关政策目标存在较大的局限性
  
  近年来出台的大多数文件,基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的用地不合法性,政策目标是以禁止小产权房建设和销售为主,采取的措施主要包括强制拆除、没收、停建停售和停水停电等。不容否认,现行相关政策在一定程度上遏制了小产权房建设中出现的违法乱建、非法占用农地尤其是耕地的现象,但其问题也是比较明显的,主要是没有响应在政府垄断土地一级市场和城市化快速发展背景下农民分享土地增值收益的巨大利益诉求,也没有充分认识到高房价背景下小产权房对解决中低收入群体居住需求的积极意义。面对各地小产权房普遍存在的事实并且还将继续产生的趋势,小产权房政策的目标已经不是用地合法与否和禁止与否的问题,而是政府如何引导小产权房从“合情合理”走向“合法合规”、如何有效满足农民种地不如盖房的利益诉求问题。
  
  3.相关政策实施结果导致社会资源损失浪费
  
  购买小产权房是人们面对高房价且面临着诸多法律和政策风险的情况下作出的无奈选择。从小产权房相关政策执行情况来看,对小产权房进行强制拆除、没收和停建等做法,导致了社会资源巨大浪费和社会财富巨大损失。比如,强制拆除和停建小产权房是一种社会资源的巨大损失和浪费,拆除小产权房后的农村土地也难以有效复耕等。
  
  三、解决小产权房问题的建议
  
  小产权房问题不是一个简单的经济问题,也不是一个简单的法律问题,而是涉及农民土地权益、城镇居民住房保障、城乡统筹发展的复杂的社会问题。解决小产权房问题,从长期来看需要一系列体制改革创新。而这些都需要坚持公平正义,兼顾和平衡各方利益关系,这也是建设和谐社会的应有之义。只有坚持公平正义,坚持“以人为本”,才能在解决小产权房问题中真正维护好最广大人民群众的根本利益。
  
  1.违法小产权房建筑不能一拆了之
  
  鉴于目前全国小产权房数量众多,且待建、在建、完工和已经入住等各种形式都有。既然大量社会资金和建筑材料已经投入小产权房建设中,就不要强制拆除,这也符合建设资源节约型社会的要求。尤其是在目前我国住房市场总体上需求仍然很大、相当一部分中低收入阶层“望房兴叹”的大背景下,小产权房的住房保障功能更加凸显,若采取强制拆除的办法,会产生诸多不良后果:一是会产生如前所述的社会资源损失浪费;二是拆除后使得部分购房者“无家可归”,购房资金付之东流,很可能激化社会矛盾,影响社会稳定;三是很可能造成部分地区房地产市场供应紧张、甚至反而推高房价。
  
  总之,违法建筑也是社会财富,只要不涉及质量、环保、安全等涉及人们生命财产安全的问题,即使对于违法占用耕地建设的小产权房,也不宜简单一拆了之。作为对违法占用耕地建设小产权房的替代性惩罚措施,建议可采取两种方式:一是对于通过占补平衡的方式要求开发商和农村集体组织另行开发出相同数量、质量的耕地;二是没收部分小产权房并将其纳入保障性住房体系。
  
  2.将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分
  
  小产权房属于商品房和保障性住房之外的另一种城镇房屋类型,也成为城镇住房供给的重要组成部分。今后要强化小产权房的使用功能和住房供给作用,将其逐步引导到合法和规范发展的轨道上来,成为城镇住房供给体系的重要组成部分。要充分认识小产权房产生的必然性,淡化、而不应过于纠结小产权房建设用地的集体所有而非国有的性质,默认甚至明确允许集体土地上建设小产权房。更进一步地说,改革开放初期鼓励、允许在集体土地上兴办乡镇企业从而推动“三农”发展,如今在农村土地上建设小产权房就非得禁止甚至拆除吗?此外,也没有必要强制性、“一刀切”地将集体所有制土地变性为国有,同时将小产权房转变为所谓合法的大产权房。
  
  建议可考虑在房价较高的一线城市进行小产权房入市试点,赋予农民集体土地流转权,使小产权房转变为可合法交易的、以自住为主的、特殊性质的“商品房”(不是大产权房,而是类似于经济适用房和公租房的保障房),从而扩大城镇住房供给来源,进一步丰富城市住房供给体系。这不仅有助于解决集体土地的“同权”问题,也有助于解决中低收入阶层的住房需求,同时,随着城镇住房供给来源的扩大,也有助于促进城镇国有土地上的商品房价回归合理水平。
  
  3.要着力防止地方政府与农民争土地
  
  如果说长期以来工农产品的“剪刀差”是城市对农民利益的一种形式剥夺的话,则近年来地方政府及其授权机构(如具有土地收储功能的城投公司)对农村土地的大规模“圈地”运动并从中获取土地一级市场的高额垄断利润就是另外一种更为直接的剥夺。其不仅直接征用了农民赖以生存和发展的土地,更侵害了农民理应获得的更大的土地权益。而各地打击小产权房建设尤其是实施拆除小产权房等措施,尽管其中很多扛着加强农村土地管理、保护耕地等合法和依法办事的外衣,但在某种程度上也是为了维护其在一级土地市场上的高额垄断利润。毕竟,同样一块农村土地,如果用于建设小产权房,则地方政府及其授权机构的所得几乎为零,而如果其先将该土地征为国有再通过“招拍挂”方式出让给开发商建设商品房,则其所得将大大超过对该土地的补偿费用。
  
  要尽快回归宪法的应有之义,尽快使农民拥有完整意义上的土地所有权和收益权,允许农民和农村集体组织通过土地使用权出租、出让和建设小产权房等多种方式分享农村土地开发经营收益。要着力规范和制约地方政府行为,切实防止地方政府及其授权机构通过土地征用方式与农民争土地、争利益的行为。也只有着力防止地方政府及其授权机构与农民争土地,才能更好地保护农民合法土地权益并分享土地增值收益。建议今后除国防、交通、水利、环保、社会事业等基础性、公益性项目外,其他任何经营性项目,如果需要占用农村土地,都必须通过统一有形的土地市场、以公开、公平竞争的方式获取土地使用权,从而确保农村土地所有权与国有土地享有平等权益,真正实现“同地、同权、同价”。
  
  4.把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来
  
  从房屋使用价值来看,小产权房和保障房基本相同。小产权房购买者主要是中低收入群体,保障性住房购买者或承租者也主要是城市中低收入群体。建议积极利用小产权房的成本和价格优势,将部分存量小产权房转化为保障性住房。这样做,不仅可以有效缓解保障房建设的资金和土地压力,而且可以大大加快整个保障性住房体系的建设进程,同时还可以给存量小产权房一个合法、合理的市场出口。具体方式可采取三种:其一,地方政府按照合理价格直接收购存量小产权房,将其作为廉租房或公租房并按照现行政策分配给合格的租赁者;其二,地方政府按照合理价格租赁存量小产权房,再作为廉租房或公租房转租给合格的租赁者,其中廉租房差价由政府承担;其三,直接将存量小产权房确定为公租房,严格按照公租房要求开展租赁经营活动。建议有关部门选择若干地区开展小产权房转保障房试点,将部分小产权房建设纳入保障性住房体系。
  
  值得注意的是,任何将小产权房建设纳入保障性住房体系的做法,包括当前部分省市正在进行的在集体土地上建设保障性住房的试点,都不能以牺牲农民合法土地权益为代价,都必须充分考虑和体现农民对土地增值收益的合理诉求,否则的话,即使通过小产权房建设缓解了地方政府的资金和土地困境,也加强了保障性住房建设,但仍然是在造就另外一种形式的与农民争土地和对农民合理合法利益诉求的剥夺。

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