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关于结合土地出让金制度改革出台房产税建议的提案

中国不动产网 2012-8-13 10:36:15 来源:本站原创   点击数:
 

承办单位:国家发展改革委员会财政部国土资源部

前言

房产税与土地出让金都是政府财政收入的组成部分,两者本来很清晰的关系因着以出台房产税调控高房价的政策预期而受倍受关注。我们认为土地价格高涨是引发高房价根本原因,要发挥好房产税调控的作用,必须结合土地出让金制度改革才能真正发挥效果。中央经济工作会议提出2012年将继续推进房产税改革试点,特提出如下建议。

一、房产税与土地出让金的关系

房产税,是以房屋为征税对象,按房屋的计税余值或租金收入为计税依据,向产权所有人征收的一种财产税。土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者,按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。房产税作为一种财产税,世界各国都在普遍征收。土地按市场规律出让收取费用,成为政府收入,在欧美发达国家和一些发达地区也普遍存在。

税收收入(包括房产税)与土地出让金(非税收入)均为政府财政收入的重要组成部分,二者并存是当前我国财政收入格局的重要特点。在我国财税体制改革中,中央要求规范政府参与国民收入分配的秩序,主张强化税收“主渠道”作用,非税收收入发挥辅助作用。从国民经济整体上看,税收收入占绝大比例,2010年全国财政收入8.3万多亿,其中税收收入7.3万多亿,非税收收入约0.99万亿,非税收收入占比12%。

但在地方政府并非如此,以土地出让金为主的非税收收入占居着主角地位。1999-2010年,政府土地出让金收入从514亿元增加到2.9万亿余元。土地出让金收入占地方财政收入的比重从9.2%提高到2009年的48.8%,到2010年占到72.38%。从统计资料上可以看出,进入新世纪以来,地方土地财政特征越来越显现。

土地出让收入与地方财政收入比重(%)

 

财政收入

(亿元)

 

(亿元)

土地出让收入

(亿元)

土地出让收入与

地方财政收入比重(%

1999

11444.08

5594.87

514.33

9.19

2000

13395.23

6406.06

595.58

9.30

2001

16386.04

7803.3

1295.89

16.61

2002

18903.64

8515

2416.79

28.38

2003

21715.25

9849.98

5421.31

55.04

2004

26396.47

11893.37

6412.18

53.91

2005

31649.29

15100.76

5883.82

38.96

2006

38760.2

18303.58

7676.89

41.94

2007

51321.78

23572.62

13000

55.15

2008

61330.35

27703.42

9600

34.65

2009

68476.88

32580.74

15900

48.80

2010

83080

40609.8

29397

72.38

各级政府财政收入上一般分为两部分,一是以各种税收为主的预算性收入,主要用于保运行、保民生、保稳定(三保),二是以土地出让金为主的各种非税收入,主要用于搞项目、搞建设、搞发展(三搞)。

造成这种关系颠倒的根本原因在于当前分税体制下地方财政收入与支出责任不对待等,地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。在发展经济的强烈甚至是在保吃饭财政的诉求下,地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大的土地收入。

二、土地出让制度存在的问题

在一定的经济发展时期,经济主体或者说纳税人能够负担的税费总量是一定的。轻纵重苛。土地出让金是地方政府的非税收收入,因为是政府作为征收主体,也有着税收强制性的特点。对于地方政府而言,如果说土地出让金可以担当得起地方政府财政的保民生又促发展的作用也无可厚非。但从实践上看,土地出让制度存在如下问题。

1.地方政府财政收入不稳定

经过多年的改革,我国形成了土地出让政府垄断、以“招拍挂”方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度。虽说各级地方政府依靠土地出让金获得了雄厚的发展资金,但其收入不稳定。首先,是土地是不可再生资源,土地不可能无限供应。其次,受调控政策影响明显,例如在宏观政策调控下,今年以来地方政府的土地财政收入也明显锐减。据有关系统监测,十大重点城市的1至11月土地成交金额和面积同比缩水明显,其中成都的土地成交金额同比下跌39%,而武汉、杭州、南京等地的土地成交金额同比降幅在三成左右。

2.土地出让金制度是推高房价的主要原因

在当前现有制度下,地方政府垄断城市土地供给,对土地财政的过分依赖促使土地以招拍挂为主方式出让,土地价格不断上涨。土地价格上涨又直接导致房价居高难下。这是因为土地作为房地产的最基本“生产要素”,在住宅价格的上涨中直到了基础性作用。如果只想从增加房产税征收方面调控房价,而不从土地出让金改革入手调整我国的房地产业,是不能从根本上解决问题的。

3.土地出让金制度透支了未来发展动力

我国土地出让金制度是土地出让的“年租制”,即政府可以一次性征收未来70年(住宅用地)的土地出让金,这种制度使政府可以在短期内通过土地出让获得巨额资金,但却是“寅吃卯粮”,超额透支了未来发展的经济动力,不利于经济的可持续发展。

三、政策建议

我国城市化已超过50%,以每年增长一个百分点计算,要达到发达国家城市化发展水平,还有20多年的发展空间。在这一发展空间将有大量农业人口进入城市,对住宅及城市用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的状态下如果不对城市土地出让制度进行改革和完善,可以预见我国城市土地的出让价格还会进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅上,推动住宅价格的持续升高。因此建议:

1.确立以税收作为地方财政收入主体的财税体制改革目标

大部分国家与发达地区均以税收作为地方财政收入主体,其他非税收入为辅。中央财体制改革要求也是如此。因此要确立以包括房产税在内的税收为地方财政收入主体的目标,逐步形成税收收入为主、非税收收入为辅的财税体制改革目标。房产税是对存量房征收的财产税,在保有环节征收实施一是有利于调节分配;二是可合理引导消费;三是有利地方政府稳定收入来源的确立。

2.房产税的改革应以土地出让金的改革为前提

开征房产税要以公平、利于社会安定为原则。在保证国家的财政需要的同时,要兼顾纳税人的负担能力,处理好公共财政和发展财政的关系。在地方政府一次预收70年土地使用费前提下,就对业主采取评估现值逐年收房产税的方式是不合理的。如等于重复征收。如果对所有存量住宅征税,税率为1.5%,全国一年的住宅类房产税将为7600亿元,加上商业物业将达1万亿,持续下去税收规模将有望取代土地出让金。但是征收方式必须考虑解决一次性收取了70年的土地出让金问题,实践中建议逐渐抵消已付部分,特别要考虑在拍卖背景下地价大幅溢价后的出让金的抵消问题,将是这项改革政策制定是一个难题。

3.要探讨财政税收及非税收的科学组合比例

在市场经济条件下,政府收入不仅有税收收入,也会有非税收性收入,这在国内外种类财政体制中都很正常。例如作为国有土地所有者就会有土地出让金收入。关键是要有一个合适的、能够确保经济社会健康发展的税收及非税收的组合比例。探讨科学的财政税收及非税收的组合比例,规范地方政府土地出让金合理征收模式,可以把地方政府从土地财政里解放出来,这是一种渐近性的、改革性的措施。

提案单位:全国工商联房地产商会

2011年12月20日

 

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